ABD’deki Yönetim Krizine Farklı Bir Bakış: Bürokratik Siyaset Modeli

Donald Trump’ın 6 Kasım 2016’da Başkan olarak seçilmesine müteakip, üç yılı aşkın bir süredir Amerikan iç siyasetinde sular durulmadı. Ruslarla iş birliği yaparak seçimi kazandığına yönelik ortaya atılan iddialar Trump’ı şu günlerde azil sürecine kadar getirdi ve başkanlığının her kademede sorgulanmasına neden oldu. Bu çerçevede 13 Aralık 2019’da ABD Temsilciler Meclisi Adalet Komitesi Trump’ı yetkilerini aşarak görevini kötüye kullanmak ve Kongre’nin işleyişini engellemek suçlarından oluşan metni, 17 Cumhuriyetçinin hayır oyuna karşı 23 Demokratın evet oyuyla kabul etmiş oldu. Trump ise tüm bu olayların kaynağı olan azil sürecini “sahtekârlık (hoax)” sözleriyle eleştirdi [1].

Dışarıdan bakıldığında ABD iç siyasetinde kurumlar arası uyumsuzluktan kaynaklı bir kaosun hâkim olduğu görüşü edinilebilir. Kongre-Senato, Kongre-Başkan, Beyaz Saray-Pentagon gibi Amerikan temsili demokrasinin ve Amerikan devletinin “güçlü [2]” bürokrasi geleneğini oluşturan hayatî kurumların kendi iç işleyişlerinde ve birbirleriyle olan münasebetlerinde bir kriz izlenimi söz konusudur. Dış siyaset ise bu kurumlar arası “dengesizlikten” etkilenen en önemli alanlardan birisi olmuştur. Burada ABD, NATO, Türkiye ve Rusya’yı kapsayan S-400 savunma sistemleri güzel bir örnek teşkil etmektedir. Aslında egemen bir devletin, bir başka egemen devletten aldığı silah sistemleri nedeniyle uluslararası hukukta hiçbir engelleyici madde bulunmazken, Türkiye’nin Rus yapımı S-400 savunma sistemlerini dış tehditlere karşı haklı gerekçelerle edinmek istemesine karşı farklı refleksler ve görüşler ortaya koyan Beyaz Saray, Pentagon ve de Kongre’nin ihtilaflı durumu Amerikan iç siyasetinde belirleyici bir rol oynar hale gelmiştir. İşte bu noktadan hareketle, bu kısa makale ABD kurumlarının ortaya koydukları politikaların tam bir harmoniyle işlememesinin nedenini bürokratik siyaset yaklaşımında ve yine bu modelin bazı sorunları açıklamaktaki yetersizliğinde aramaktadır.

Bürokratik Siyaset Modeli Üzerine

Basit ve kısa bir tanım yapacak olursak, bürokratik siyaset modeli; kamu politikaları incelenirken devlet kurumları içinde yaşanan, aktörler arasındaki “iç pazarlıkların ve müzakerelerin” önemini vurgulayan teorik bir yaklaşımdır. Huntington, Neustadt, Lindblom gibi araştırmacıların da değindiği bu nokta, ilk olarak Graham Allison tarafından 1969 yılında dünyanın en prestijli bilimsel platformlarından olan Amerikan Siyaset Bilimi Dergisi’nde yayınladığı bir makale ile kuramsallaştırılmıştır. Allison’un makalesi her ne kadar Siyaset bilimi alanında en fazla alıntı yapılan çalışmalardan biri olsa da Robert Art gibi birçok önemli isim bu kavramsal yaklaşımı eleştirmekten geri durmamıştır [2]. Konumuz itibariyle bunların detayına girmeden Allison’un teorisi üzerine yoğunlaşarak, son dönem Amerikan iç siyasetini Trump’ın azil süreci ve S-400 krizi örnekleri üzerinden anlamaya çalışacağız zira bu nokta Siyaset Bilimci Eisnestadt’ın da belirttiği bürokratik toplumlardaki siyasi çekişme ve mücadelelerin örneklendirilmesi açısından önemlidir [3].

Esasen Allison çalışmasında Amerikan iç ve dış siyasetinin nasıl tasarlandığını anlayabilmek için üç tip kavramsal model önermiştir: Rasyonel politika modeli; araştırmacılar burada olayları, bütünleşik yapıdaki hükümetlerin amaca yönelik eylemleri olarak irdelemeye gayret eder. Kurumsal süreç modeli; bu model politika üreten ilgili kurumların niteliklerini tanımlayarak ortaya koydukları kurumsal davranışların incelenmesini içerir. Üçüncü ve son olarak Bürokratik siyaset modeli ise bir hükümetin iç politikasına odaklanmayı önerir. Dış politikada yaşananlar, seçimler ya da ortaya çıkan sonuçlara göre değil bu modele göre incelenmelidir. Böylelikle, olaylar ulusal hükümette hiyerarşik yapıda görev alan aktörler arasında gerçekleşen çeşitli “müzakere oyunları”nın sonuçları olarak sınıflandırabilir. Allison özellikle bu son tip modelin üzerinde durarak, 1962’de ABD ile Rusya arasında patlak veren Küba misil krizinin esas nedenlerini makalesinde belirlemeyi amaçlamış, ortaya Amerikan kurumları arasında ne tür pazarlıkların yapıldığını, sonrasında Başkanın uygulanacak politikanın onaylanmasına nasıl ikna edildiğini ya da aksine hangi nedenlerle ikna edilmemesi gerektiğinden bahsetmektedir [2]. Öyle ki, Küba meselesinin yönetiminde ileri sürülebilecek seçenekler arasında Başkan Kennedy’nin Rusya’ya karşı nükleer füze kullanma ihtimali bile vardı.

Sonuç olarak diplomatik ve siyasi yöntemlerle Küba’daki Rus füzeleri sökülmüş ve olası bir 3. Dünya Savaşı engellenmiştir. Tahmin edilebileceği gibi tüm bu karar süreci boyunca, tek dinamik ABD ve Rusya arasındaki dış ilişkilerden sorumlu aktörler değildir. Nitekim, Rus füzelerine karşı ABD Başkanı halkını nasıl koruyacağına dair sorumlu olmakla beraber Rus yöneticiler de ihtimal dahilindeki nükleer saldırıya karşı ülkesini savunmakla görevliydiler. Füzelerin müzâkere yöntemiyle söktürülmesi her ne kadar Rusya için bir geri adım olarak görülse de ülke nükleer saldırı riskine karşı korunmalıydı zira ABD Türkiye’ye 1961’de yerleştirdiği Jüpiter nükleer füzeleriyle rahatlıkla bu stratejiyi gerçekleştirebilirdi.

Esasen, Rusya’nın füze ve rampalarını gemilerle Küba’ya konuşlandırmak istemesinin temel nedenlerinden biri zaten Türkiye’deki bu Jüpiter füzeleriydi. Sonuç olarak, Küba’daki ve Türkiye’deki füzeler geri çekilerek kriz önlenmiştir. Ancak bu karar bahsi geçen iki ülke açısından aynı sonuçlara haiz değildir. ABD daha savunmasız hâle gelen Küba’da çevreleme politikasının etkisini artırırken, Türkiye Rusya’nın öncelikli hedefi olmaktan nispeten çıkmıştır.

Türkiye’nin Değişmeyen Önemi

Küba Krizinden tam 57 sonra bugün Türkiye tekrar benzer tartışmaların odağında. Her ne kadar taraflar, Küba hariç, değişmemiş olsa da aralarındaki ittifak ve tehdit ilişkileri yoğun bir değişim sürecinden geçmektedir. Obama yönetiminin Amerikan yapımı uzun menzilli hava savunma sistemleri olan Patriotları Türkiye’ye vermemesiyle beraber, Türk hükümeti artan jeopolitik riskleri de göz önünde bulundurarak, maliyeti daha az, kapasiteleri Patriotlara göre daha iyi durumda olan S-400 hava savunma füze sistemlerini satın almıştır. Temmuz 2019’da başlayan S-400 sevkiyatı Türkiye’nin NATO ittifakı içindeki önemini bir kez daha ortaya koymuş, ABD ise Türk hükümetini bu hamlesinden caydırmayı amaçlayan, akılcılıktan uzak, Türkiye’yi “düşman” kategorisinde değerlendiren yaptırım politikaları geliştirmiştir. Nihayetinde, bu süreç de tıpkı 1962 Küba olayında olduğu gibi “S-400 krizi” olarak adlandırılmıştır. Tüm bu gelişmeler üç ülke arasında, Türkiye, Rusya ve ABD, siyasi, diplomatik ve stratejik ilişkilerin ne denli değiştiğinin kanıtıdır. Burada Türkiye’nin “eksen kayması” yaşadığı savunulmamakla beraber, bağlı bulunduğu ittifak sistemi içerisinde farklı alternatifleri artık ihtimal dahilinde bulundurabilen politikalar ortaya koyduğunun altı çizilmelidir.

ABD açısından S-400 krizini Bürokratik siyaset modeline göre değerlendirecek olursak, Trump yönetimi, Obama’yı da suçlayarak, Türkiye’nin bu haklı seçimini iç politikası nezdinde daha anlaşılır kılmaya çabalamaktadır. Esasen yaptırımların engellenmesi ya da yumuşatılması açısından Türk hükümetinin lehine olan bu durum, yine Türk hükümetinin, Suriye’deki PKK/YPG gibi terör gruplarını destekleyen Pentagon’a karşı Trump’ın iç politikadaki elini kuvvetlendirmesi açısından ABD iç siyasetinin dinamikleri gözetilerek iyi kurgulanmış bir Türk dış politikası ürünüdür. Nitekim geçmiş dönemlerin aksine Başkan ve Pentagon ya da Kongre arasındaki ilişkiler Allison’un modelinde bahsettiği “müzâkere” kavramı ile açıklanamayacak kadar karmaşık bir hâl almıştır. Cumhuriyetçiler ve Demokratlar arasındaki kutuplaşma ABD’nin bürokratik ve temsil kurumlarının arasındaki dengeler müzâkere ile pazarlık noktasından bir hayli uzaklaşmış görünüm sergilemektedir. O halde Robert Dahl’ın da üzerinde durduğu “Kim Yönetiyor (Who Governs)” [3] tezine geri dönerek, aktörlerin sosyal planları, hangi kurumlarda ne oranda bulundukları, buna bağlı etkileri incelenmeli ve belirlenmeli, böylelikle ABD’de doğan yönetim krizi yeniden tahlil edilmelidir. Özellikle 6 Kasım 2018 ara seçimlerinde, sekiz yıl aradan sonra ilk kez Kongre’nin alt kanadındaki (Temsilciler Meclisi) çoğunluğu ele geçiren Demokratlarla üst kanatta (Senato) hâlâ baskın olan Cumhuriyetçiler arasındaki münasebetler, azil görüşmeleri de hesaba katılarak tekrar ele alınmalıdır.  Her ne kadar, federe devletlerin ve yerel aktörlerin temsil kurumu olarak faaliyet gösteren Kongre, Amerikan demokrasisi için entegre bir çözüm olarak değerlendirilse de Trump’ı azil soruşturmasına kadar götüren bu süreç Obama’dan sonra Demokratların devlet aygıtında tam hâkimiyet kaygısıyla daha keskin bir hâl almış olabilir.

Dr. Galip Emre Yıldırım

Stratejik Ortak Misafir Yazar

Kaynakça

[1] https://apnews.com/ffdf93f9ea109a1c3006eb7c4e46d029

[2] Birnbaum, P. (2011). Défense de l’État «fort» Réflexions sur la place du religieux en France et aux États-Unis. Revue française de sociologie, vol. 52(3), 559-578. doi:10.3917/rfs.523.0559

[3] Art, R. (1973). Bureaucratic Politics and American Foreign Policy: A Critique. Policy Sciences, 4(4), 467-490. Retrieved from www.jstor.org/stable/4531545

[4] Eisenstadt, S. (1956). Political Struggle in Bureaucratic Societies. World Politics, 9(1), 15-36. doi:10.2307/2008866

[5] Allison, G. (1969). Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis. The American Political Science Review, 63(3), 689-718. doi:10.2307/1954423 ve Allison, Graham T., and Philip Zelikow. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, 2nd ed.. Reading, MA: Longman, January 1999

[6] Dahl, Robert A., 1915-2014. (1964). Who governs? Democracy and power in an American city. New Haven: Yale University Press