Avrupa Birliği’nin Enerji Politikası ve Koordinasyon Sorunu ve Fransa Örneği

Dünya genelinde enerji politikaları, kaynaklara erişim noktasında enerji rezervleri ve stratejileri üzerine müzakerelerde bulunan devletlerin kendi menfaatlerini öncelikli tutmaları sebebiyle ihtilaflı konuların başında gelmektedir. Bu kapsamda, devletler arası enerji müzakereleri ve rekabeti göz önüne alınırsa, Avrupa Birliği ülkelerinin enerji politikasını oluşturmaya yönelik teşebbüsler önemli bir örnek olarak karşımıza çıkmaktadır (Poiana, 2017: 176).

Avrupa entegrasyonunun itici gücünü oluşturan enerji kaynaklarının güvence altına alınması Avrupa ülkeleri için dikkate değer görülmüştür. Altmış yıldan fazla bir süre önce AB’nin altı kurucu üyesi, ekonomik gündemlerini enerji kaynaklarına dayalı olarak oluşturmuş ve bunu takip eden entegrasyon süreci ortak bir Avrupa enerji politikasının temelini oluşturmak için kayda değer bir adım olmuştur. Buna rağmen, üye devletler için enerji güvenliğini koruyacak istikrarlı bir ortak politika oluşturulması güçleşmiştir. Diğer AB politikalarına göre enerji politikasının tam teşekküllü olarak belirlenememesinden dolayı AB enerji politikasını kavramsallaştırmak zorlaşmıştır.

Bu çalışmada, Avrupa Birliği’nin enerji politikasına dair temel argümanlara değinilecek olup, birliğin üye ülkelerince oluşturulmuş konsensüs ve bu sürecin sorunları üzerinde durulmaya çalışılacaktır. Avrupa Birliği’nin enerji politikasının uygulanması bağlamında üye ülkeler çerçevesinde koordinasyon sorunları tespit edilmeye çalışılacaktır. Araştırmanın sorusunu, AB enerji politikasında meydana gelen üye ülkeler arasındaki koordinasyon sorununun sebeplerinin neler olduğu konusu oluşturmaktadır. Bu sorunun cevabı, üye ülke olan Fransa örneğinden yola çıkarak verilmeye çalışılacaktır. Mevcut sorun, AB entegrasyon sürecinin teorilerinden olan hükümetlerarası yaklaşım perspektifinden ele alınmaya çalışılacaktır.

1. Avrupa Birliği Enerji Politikasının Tarihçesi 

Avrupa entegrasyonunun altı büyük kurucu devleti (Almanya, Fransa, İtalya, Hollanda, Belçika, Lüksemburg) 1951 yılında Almanya ve Fransa arasında sorun alanı olan kömür-çelik meselesini nihayete erdirecek bir anlaşma olan “Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT)”nu imzaladı. Bu anlaşma, Avrupa entegrasyonunun başlangıcı olarak tarihe geçti. Anlaşmanın temel amacı, savaş için gerekli olan iki kaynağı kontrol altına almak ve yeniden yapılanmayla beraber, ortak siyasi iş birliğinin tesis edilmesiydi (Langsdorf, 2011: 2). Böylece Avrupa ülkeleri ilk kez bir alanda egemenliklerinin bir kısmını yüksek bir otoriteye devrederek ulus üstü yapının kurulmasına öncülük etti.

Bu anlaşmadan takriben altı yıl sonra iş birliğini artırmak ve Avrupa Topluluğu’nu kuvvetlendirmek maksadıyla başka bir enerji kurumu olan “Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (EURATOM)” kuruldu (Poiana, 2017: 177).

Tarihsel süreç göz önüne alındığında, Avrupa bütünleşmesi enerji politikası alanı yeterince gelişemedi. Yıllar geçtikçe sadece kömürün öneminin azalıp petrolün öneminin artması değil, aynı zamanda ülkelerin enerji ihtiyaçlarındaki farklılıklar, enerji piyasalarının ulaşım ağları, üye devletlerin birbirinden farklı iktisadi menfaatleri gibi konular diğer politika alanlarından farklı olarak enerji alanındaki politik gelişmelerin önüne engel olarak çıktı (Langsdorf, 2011: 2).

Enerji konusu 1973 petrol krizine kadar gündemde fazla yer tutmazken, bu tarihten itibaren gündemin üst sıralarına çıkmaya yeniden başlamıştır. 1987 yılında Avrupa Tek Senedi’nin yürürlüğe girmesiyle enerji konusu yeniden gündeme geldi. Enerji sektörünü serbestleştirmek amacıyla işletmeciler arasındaki rekabeti teşvik etmek için çeşitli tedbirler alındı. Bunun temel amacı, esasen bir enerji politikası oluşturmak değil, tek pazarın kurallarına entegre olmaktı (Planete Energies, 2016).

Daha sonra, 1980’li yıllardan itibaren, üretimden tüketime kadar, geçerli enerji yapısının çevreye çok zararlı olduğu kabul edilmiş, çevreye verilen zararı önlemek amacıyla yeni enerji sisteminin oluşturulması yönünde fikirler gelişmiştir.

2000’li yıllara gelindiğinde ise, enerji konusunda sorunlar artarak devam etmiş, Lizbon Antlaşması’nda enerji alanında ülkelere tanınan egemenlik hakkının yanı sıra, iklim değişiklikleri ve küresel ısınma tehdidi bu alandaki işbirliğinin gelişmesi gerektiği kanaatini uyandırmıştır.

2. Avrupa Birliği Enerji Politikasının Temel Hedefleri

Avrupa Birliği’nin enerji politikasının ana unsuru bireylerdir. İnsanlara ucuz ve kaliteli enerji hizmeti sağlanması öncelikli hedeftir. Doğal olarak, bu politikanın dayandığı bazı temel prensipler bulunmaktadır. (Armağan, 2004: 15). Lizbon Antlaşması, enerji politikası hususunda açık ve anlaşılır hükümler koyan bir işleve sahip olması açısından önem arz etmektedir. Buna göre, Lizbon Antlaşması, AB’nin enerji konusunu genel olarak üyelerinin tasarrufuna terk eden hükümleri bulunan bir işleyişe sahiptir. 194. maddede, enerji konusunda uyulması gereken kuralları şöyle ifade etmiştir (Consolidated version of the treaty on the functioning of the European Union, 2008):

Birliğin enerji politikası, iç pazarın kurulması ve işlevi bağlamında, çevrenin korunması ve ıslah edilmesi ihtiyacı ile üye devletler arasında dayanışma temelinde, aşağıdaki hedefler belirlenmiştir:

a) enerji pazarının işleyişinin sağlanması,

b) Birlikte enerji arz güvenliğinin sağlanması,

c) enerji verimliliği, enerji tasarrufunun ve yeni-yenilenebilir enerjinin desteklenmesi,

d) enerji ağlarının birbiriyle bağlantısının desteklenmesi.

Anlaşmaya göre söz konusu önlemler, üye devletlerin öz enerji kaynaklarından faydalanma şartlarını belirleme hakkını, farklı enerji kaynakları arasındaki tercihini ve kendi enerji arzının genel hüviyetini etkilememektedir.

Temel hedeflerin yanı sıra, Birliğin geleceğe dair başka hedefleri de vardır. Yenilenebilir enerjinin kullanımının 2020 yılına kadar %20’lere ulaşması yönündeki direktifler dikkat çekmektedir. Diğer yandan, enerji alanında araştırma, geliştirme ve tanıtım projeleri kapsamında Horizon 2020 Çerçeve Programı oluşturulmuştur. Son olarak, 2014 yılında kararlaştırılan ve 2018 yılında revize edilen 2030 hedefleri aşağıdaki gibi düzenlenmiştir (Ciucci, 2021):

• Sera gazı emisyonu en az %40 azalmalıdır,
• Yenilenebilir enerjinin payı %32’ye çıkarılmalıdır,
• Enerji verimliliğinde %32,5’lik iyileşme olmalıdır,

Avrupa Birliği ortak enerji politikasını geliştirme hususunda istekli görünse de, birliğin üyesi olan ülkelerin Lizbon Antlaşması’nda da yer verildiği üzere kendi politikaları bulunmaktadır (Kaya, Aydın, Gürsoy ve Onursal, 2009: 262).

3. Avrupa Birliği Enerji Politikasının Aktörleri 

AB’nin diğer politika konularında olduğu gibi, enerji politikası da aktörler tarafından yapılmaktadır. En önemli AB aktörleri Komisyon, Parlamento ve Konsey’dir. Diğer önemli aktörler, enerji dış politikası alanında belirleyici söz sahibi olan üye devletlerdir. Ulusal enerji şirketleri, STK’lar ve siyasi partiler (örneğin; çevreci, yenilenebilir enerji taraftarı, Yeşiller Partisi) de aktör veya baskı grupları olarak sayılabilir (Langsdorf, 2011: 3).

3.1. AB Aktörleri

a) Komisyon

AB Komisyonu gündem belirleme görevine sahip olduğu için en önemli enerji politikası aktörü olarak tanımlanmaktadır. Bunun yanı sıra Komisyon’un sınırlı bir yetkisi vardır. Komisyon aynı zamanda AB’nin icra organıdır ve enerji mevzuatının uygulanmasını denetlemektedir (Langsdorf, 2011: 3).

b) AB Konseyi

Avrupa Birliği Konseyi bir diğer önemli aktördür. Buna göre, Konsey, üye devletlerin konuyla ilgili bakanlıklarından oluşmaktadır ve bu bakanlıklar genellikle enerji bakanlıklarıdır. Dolayısıyla, üye devletlerin menfaatlerine uygun en kuvvetli aktör olarak ifade edilmektedir (Langsdorf, 2011: 3).

c) Parlamento

Avrupa Birliği Parlamentosu bir diğer önemli aktördür. Parlamento bütün önemli enerji politikası kararlarında yer almıştır (Langsdorf, 2011: 3). Ayrıca, Parlamento, son zamanlarda rekabet, güvenlik ve sürdürülebilirlik konularını ele alan ortak bir enerji politikasını koşulsuz destekleyeceğini deklare etmektedir (Ciucci, 2021).

3.2. Diğer Aktörler

Üye Devletler, AB dışındaki en önemli aktörlerdir. AB Konseyi’nde, enerji bakanları aracılığıyla enerji politikasını şekillendirir ve devlet başkanları Avrupa Konseyi’ndeki enerji politikalarının genel hüviyetini belirler. AB ülkelerindeki ulusal enerji şirketleri bu süreçte rol oynamaktadır. Dernekler vasıtasıyla Ekonomik ve Sosyal Komite’de ve muhtelif Avrupa forumlarında faaliyet gösterirler. Fransız Elektrik İletim Şirketi (EDF), Alman Enerji Şirketi (RWE) ve İtalyan Elektrik ve Doğalgaz Şirketi (ENEL) gibi ulusal enerji firmaları politika aktörlerinin özel sermaye yönünü temsil etmektedir (Langsdorf, 2011: 4).

4. Geçmişten Bugüne Avrupa Birliği’nin Enerji Kullanımı ve İstatistikleri 

Avrupa Birliği’nin enerji alanındaki ihracat-ithalat boyutu göz ardı edilmemelidir. Enerji kullanımı açısından genellikle dışa bağımlı olan Avrupa Birliği’nin, ithalat ve ihracat dengesinin ithalat yönünde eğilim göstermesi, Birlik bazında enerji ihtiyacı bakımından kayda değer bir sorun olduğu görüşünü ortaya çıkarmaktadır. Nitekim, 2019 yılı itibarıyla AB’nin enerji ithalatı %60’ı geçmiştir (Eurostat, 2021). Bu bölümde, AB’nin enerji ithalat ve ihracat oranları irdelenecektir.

4.1. AB’de Enerji İthalatı

Avrupa Birliği’nde son on yılda birincil enerji üretimindeki düşüş, enerji ürünleri ithalatının artmasına sebep olmuştur. İthal edilen doğalgaz miktarı 1990-2019 arasında 360 milyon tona ulaşmıştır. Bu durum, doğalgaz kaynağını, ikinci büyük ithal enerji kaynağı yapmaktadır. Ham petrol ithalatı, 2019’da 513 milyon ton ile 10 yıl öncesine nazaran sadece %1.2 daha az olarak ilk sırada yer almaya devam etmektedir (Eurostat, 2021).

Tablo 1.
AB Enerji İthalatı
(Eurostat, 2021)

4.2. AB’de Enerji İhracatı

Avrupa Birliği’nin gittikçe düşme eğiliminde bir ihracat serüveni olduğu görülmektedir. Buna göre, enerji ihracat seviyesi ithalat seviyesinden çok daha düşük seyretmektedir. 2019 yılında, gaz yağı ve motorin (94 Mtpe ile) en yüksek sırada yer alırken, bunu motor benzini (77 Mtpe ile) ve doğalgaz (59 Mtpe ile) izlemiştir (Eurostat, 2021).

Tablo 2.
AB Enerji İhracatı
(Eurostat, 2021)

5. Enerji Politikasında Koordinasyon Sorunu ve Hükümetlerarasıcılık: Fransa Örneği

AB’nin enerji konusunda karşılaştığı sorunlar arasında ithalat bağımlılığı, kısıtlı çeşitlilik, yüksek enerji fiyatları, artan küresel enerji ihtiyacı, üretici ve geçiş ülkelerine tesir eden güvenlik tehlikeleri, iklim değişikliği tehdidi, karbondan arındırma, ağır ilerleme gibi konular yer almaktadır (Ciucci, 2021). Örneğin, Polonya için CO2 düşürme amacı, AB’deki diğer ülkelerin ekseriyetinden daha büyük bir zorluk teşkil etmektedir. Bu gibi durumlar, genellikle enerji müzakerelerinde frenleyici işlev görmektedir.

Diğer yandan, bazı AB üyelerinin özellikle doğalgaz alanında bir tedarikçiye (Rusya) bağımlı olması, jeopolitik olarak etkileşim halinde olan ülkeleri enerji güvenliği bağlamında zorlayıcı hale getirmektedir (Langsdorf, 2011: 4). Enerji konusunda karşılaşılan ulusal menfaat farklılıkları Avrupa Birliği’nin problemlerle mücadele hususunda koordinasyon eksikliğini gün yüzüne çıkarmaktadır.

Güncel olarak ortak enerji politikası oluşturmada üye devletlerin sergilediği tutumlar hükümetlerarası yaklaşım teorisiyle açıklanmaktadır. Bocquillan ve Maltby’e göre (2020: 2), üye ülke hükümetlerinin, ortak politika oluşturma konusunda ulus üstü yapılara karşı istikrarsız bir pozisyon alması hükümetlerarası yaklaşımla açıklanabilmektedir. Her ne kadar, Lizbon Antlaşması’ndan sonra AB, enerji politikası alanında resmi yetkilere haiz olsa da, yasal olarak ulusal kaynaklar, ulusal enerji politikaları ve tarifelendirme gibi imtiyazların üye ülkelerde olması durumu özetler niteliktedir (Bocquillan ve Maltby, 2020: 3). Öte yandan, karar verme düzeyinde Avrupa Birliği Konseyi’nin enerji alanında 2020 ve 2030 hedeflerindeki belirleyici rolü, siyasi olarak üye devletlerin konumunu güçlendirmiştir. Dolayısıyla, Birlik üyesi devletlerin bu konjonktürde iş birliğini artırmak istemesi ve enerji konusundaki yetkilerinin bir kısmını bile ulus üstü yapılara bırakmaktan kaçınması enerjide ulusal hakimiyetin sıkı sıkıya korunduğunu göstermektedir (Bocquillan ve Maltby, 2020: 4). Dolayısıyla, üye ülkelerin Birlik ile müşterek enerji politikası oluşturma konusundaki çekimserliği enerji politikasında koordinasyon sorununu göstermektedir.

Hükümetlararası yaklaşıma değindikten sonra bu bölümün alt başlığında Fransa örneğinden hareket ederek enerjide ortak politika üretme ve aktörlerin koordinasyon sorunu irdelenecektir. AKÇT ile başlayan entegrasyon sürecinin baş aktörleri konumunda bulunan iki ülkeden biri olan Fransa’nın (diğeri Almanya’dır), bugün enerji konusunda da baş aktör olarak pozisyonunu koruması, çalışmanın ana eksenini oluşturması açısından önemlidir.

– Fransa’nın Korumacı Enerji Politikası                                         

Fransa, enerji sektörünü serbestleştirme konusundaki isteksizliği sebebiyle Avrupa’da genellikle  “başına buyruk hareket eden” anlamına gelen “black sheep” olarak adlandırılmaktadır. Fransa, Avrupa Komisyonu’nun baskısı altında dahi, kendi enerji şirketlerinin sahibi olmaya devam etmektedir. Bu durum, tek enerji piyasası konusunda üye ülkeler arasında ayrımlar olduğunu ortaya koymaktadır. Fransa’nın diğer AB üyesi ülkelere göre enerji ithalatına daha az bağımlı olması dikkat çekmektedir (Meritet, 2011: 2).

Fransa’nın enerji alanında Avrupa Birliği tarafından eleştirilere maruz kalmasının iki ana sebebi vardır: Nükleer rant sağlama ve enerji politikasında baskın kamu bürokrasisi (Meritet, 2011: 3). Bu bakımdan, Fransa’nın 2021 itibarıyla 56 adet nükleer santrale sahip olmasıyla Avrupa’da başı çekmesi önemlidir (Statista, 2021).

Avrupa Birliği’nin enerji ve çevre konusundaki hassasiyeti nükleer tartışmaları gündeme getirmektedir (Meritet, 2011: 13). İklim değişiklikleri açısından, nükleer rantın Avrupalı ülkeler nezdinde tehlike arz ettiği gerekçe gösterilerek, Fransa’nın enerji rantı Birlik tarafından eleştirilmektedir (Meritet, 2011: 16).

Bürokratik baskınlık konusunda ise, özellikle Fransız enerji şirketi EDF’nin Fransız hükümeti bünyesinde bulunması enerji rekabeti bağlamında Avrupalı ülkeleri olumsuz etkilemektedir. Dolayısıyla, Birlik, Fransız devleti eliyle düzenlenen enerji tarifelerinin kaldırılmasını talep etmektedir (Meritet, 2011: 14).

Bütün bu karşılıklı enerji politikası iddiaları Avrupa Birliği ve Fransa arasındaki ihtilafı göz önüne sermektedir. Fransa’nın enerji konusundaki ortak politika çekimserliği, Avrupa Birliği’nin üye ülkelerle beraber sürdürülebilir enerji politikası üretme sorununu ortaya koymaktadır.

[irp posts=”24178″ name=”Avrupa Birliği Enerji Politikalarında Türkiye’nin Yeri ve Önemi”]