Rusya Federasyonu Yönetim Modeli: Güçlendirilmiş Başkanlık Sistemi

SSCB’nin dağılması ve Doğu Bloku’nun çöküşü sonucu Gorbaçov Dönemi de sona ermiştir. Gorbaçov sonrası devletin başına halk tarafından seçilen Yeltsin gelmiştir. Liberal ve demokratik hareketlerin beklenmedik şekilde Sovyet siteminin sonunu getirmesi, liberallikten milliyetçiliğe doğru akımın yayılmasını hızlandırmıştır (Soltan, 2001: 87). Bu bağlamda değerlendirildiğinde Yeltsin Dönemi, Sovyet sonrası değişimin ve dönüşümün yaşandığı karmaşık ve zorlu bir geçiş dönemini kapsamıştır (Hatipoğlu, 2013 :227).

1993 yılına gelindiğinde Fransız Anayasası örnek alınarak bir model geliştirilmiştir. Fransa’dan örnek alınan yarı başkanlık sistemi, yürütmenin yani başkanın yetkilerinin daha da artırılması sonucu “Güçlendirilmiş Başkanlık Sistemi” olarak ifade edilmiştir (Roskin, 2012:350; Akyıldız, 2013: 549).

Yeltsin dönemi otorite kaybı ve kurumların oligarkların hakimiyetine geçmesi sonucu, Putin merkezi otoriteyi arttırıp oligarkların gücünü kırabilmek adına yasama ve yargının gücünü azaltıp devlet başkanının gücünü arttıracak yönetim tasarımları oluşturmuştur (Thoburn, 2015: 9). Putin gerçekleştireceği politikaları ve yeni yönetsel tasarımları iki amaç üzerinden şekillendirmiştir. İlk amaç olarak; merkezi otoriteyi sağlamak ve sağlamlaştırmak, ikinci amacını ise ülkenin toprak bütünlüğünü yeniden tahsis etmek olarak belirlemiştir. Amaçlarını gerçekleştirebilmek adına federal birimlerin güçlerini kırmış ve dikey bir hiyerarşi oluşturmuştur. Bu çerçevede bölge valilerinin ve cumhuriyetlerin devlet başkanlarının Kremlin tarafından atanmasını sağlayacak düzenlemeler yapmıştır (Hatipoğlu, 2013: 232).

Putin’in geliştirmeye çalıştığı sistem, merkeziyetçiliğin ve otoritenin arttığı ayrıca tek bir kişide toplandığı “Güçlendirilmiş Başkanlık Modelini” ortaya çıkarmıştır. Ayrıca Putin’in gerçekleştirdiği politikalar, Rusya’daki demokrasi düşüncesi üzerine yeni sistem oluşturmuştur. Rus demokrasisi; “Sahte Demokrasi”, “Putinizm” ve “demokrasi görünümünde yarı-otoriter rejim” gibi kavramlarla ifade edilmiştir (Hatipoğlu, 2013: 231).

1. Rusya Federasyonu Yönetim Yapısı

Rusya Federasyonu, cumhuriyet yönetim şekline sahip, demokratik yargıları kendine özgü şekillendirmiş ve merkeziyetçilik yönü ağır basan federal bir hukuk devleti olarak nitelendirilmektedir. Rusya’nın federal yapısı; devletin bütünlüğü, devlet gücünün birliği, merkez ve federe organlar arası yetki bölüşümü, federasyon içindeki halkların eşitliği ve halkların kendi kaderlerini tayin hakkına sahip olmaları gibi temel ilkelere dayandırılmaktadır (Tellal ve Keskin, 2004: 271).

Rusya’nın yönetsel kademedeki alt birimleri oluşturulurken, federal yapı içerisindeki merkeziyetçilik düşüncesi ön planda tutulmuştur. Alt idari bölünmeleri 5 kademeli olarak belirlenmiştir. Alt kademeler aşağıdaki gibi sıralanmaktadır (Roskin, 2012: 350):

• “Süper Vali” tarafından yönetilen 7 Bölge,
• Rus olmayan ulusların oluşturduğu 21 Cumhuriyet,
• Nüfusunun çoğunluğu Rus olan 52 Oblast,
• 6 Kray,
• Oblast veya Krayların özel statü talep eden bölümlerinden oluşan 10 özerk Okrug.

Merkeziyetçiliğin devamlılığı için oluşturulmuş ve Kremlin tarafından atanan 7 Süper Vali’nin yönettiği 7 bölge dışarıda tutulursa, Rusya Federasyonu 89 bölümden oluşmaktadır (Roskin, 2012: 350). Rus federalizmi, etnik ve yönetsel bölünme temeline dayalı devlet yapılarını bir araya getirerek dünyada hiçbir federal ülkenin yapamadığını başarmıştır. Ancak devletlerin iç yapısı nedeniyle merkezle cumhuriyetler arasında ve diğer alt birimler arasında sürekli anlaşmazlıklar baş göstermektedir (Tellal ve Keskin, 2004: 274). Dolayısıyla devletin hakimiyetini arttırabilmek adına; Rusya Federasyonu Anayasası Madde: 10’da da belirtildiği gibi, yasama, yürütme ve yargı erkinin ayrılığı esas alınmıştır.

1.1. Yürütme Organı

Kaynak: Remington, 2004: 374’ten Aktaran; Babaoğlu ve Çobanoğlu, 2017: 290.

Rusya Federasyonu’nun yürütme gücü hükümette toplanmaktadır. Federasyon hükümeti; başbakan, başbakan yardımcısı ve federal bakanlardan oluşmaktadır. Hükümetin başına başbakan, devlet başkanının ataması ve Dumanın onayıyla gelmektedir (Akyıldız, 2013: 553). Duma istediği taktirde 3 kereye kadar reddetme hakkını elinde bulundurmaktadır. Ancak üçüncü veto sonrası, devlet başkanı tarafından feshedilme riskiyle karşı karşıya kalmaktadır (Roskin, 2012: 350).

Rusya Federasyonu’nda erkler üstü olarak yürütmenin başı, Cumhurbaşkanı olarak belirlenmiştir. Cumhurbaşkanı, devletin başı olarak ülke içinde ve dışında Rusya Federasyonu’nu temsil etmektedir (Rusya Federasyonu Anayasası, Madde: 80). 2009 yılında gerçekleştirilen değişiklik üzerine devlet başkanının, arka arkaya olmayacak şekilde iki dönem göreve gelmesine ve 6 yıllık görev süresinin belirlenmesine karar verilmiştir. Devlet başkanının görevinden istifa etmesi veya azli durumunda Başbakan “Devlet Başkanı Vekili” olarak görevi devralmaktadır (Thoburn, 2015: 10-11).  Devlet başkanı yürütme erkini kullanırken idari işlemlerde kendine bağlı olan başkanlık yönetiminden istifade etmektedir. Ayrıca yürütmenin diğer alt kanatlarından olan Güvenlik Konseyi ve Kremlin tarafından atanan 7 bölgenin temsilcisinin oluşturduğu birim, devlet başkanına görevinde yardımcı olmaktadır. Devlet başkanı yargı alanında Federal Konsey’e; Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay üyeliği ve Başsavcılık için aday sunmaktadır. Ayrıca Devlet başkanı; Silahlı Kuvvetlerin temsilen değil doğrudan Yüksek Başkomutanı olarak, Yüksek Komuta Heyetini belirlemektedir (Rusya Federasyonu Anayasası, Madde: 83).

1.2.Yasama Organı

Rusya Federasyonu’nda çift meclisli bir temsil ve yasama organı görülmektedir. Üst meclis Federasyon Konseyi, alt meclis Devlet Duma’sını ve her ikisi birden Federal Meclisi oluşturmaktadır. Federasyon Konseyi’nin üyelerine “senatör”, Devlet Duma’sı üyelerine “temsilci” denilmektedir (Thoburn, 2015: 34). Federal Meclis’in bütün üyeleri dokunulmazlıktan faydalanmaktadır. Federasyon Konseyi, her federe unsurun temsili ve yürütme organlarından iki temsilci olmak üzere 89 federe unsurdan toplamda 178 senatörü barındırmaktadır. Devlet Duma’sı ise; dört yılda bir yapılan seçimlerde, 225’i bağımsız ve 225’i parti listelerinden aday olmuş şekilde toplamda 450 temsilciden oluşmaktadır (Tellal ve Keskin, 2004: 269).

Meclislerin toplantıları farklı zamanlarda yapılmaktadır. Farklı zamanlarda toplanmalarına rağmen, aynı kişi aynı dönemde her iki mecliste de yer alamamaktadır. Ayrıca Federal Konsey’in senatörleri federe düzeyde yürütme ve temsil görevlerinde yer alabilirken, Devlet Duma’sı temsilcileri devlet iktidarının diğer organlarında veya yerel özyönetim organlarında görev alamamaktadır. Her iki meclis yapısının farklı görev alanlarının bulunması, yasama içindeki görev bölüşümünü göstermektedir. Ancak Devlet Duma’sı, Federasyon Konseyi’ne nazaran yasama faaliyetleri içerisinde daha etkin ve söz sahibi konumda yer almaktadır. İşlev ve yetki olarak Devlet Duma’sı, yasama özelliği ağır basan bir meclisken, Federasyon Konseyi, danışma ve temsil görevini yürütmektedir (Tellal ve Keskin, 2004: 270).

1.3.Yargı Organı

Rusya Federasyonu yargı sistemi üç kollu olarak şekillenmektedir. Yargının her bir kolu farklı hukuk alanından sorumlu tutulmaktadır. Normal mahkemelerin haricinde üç yüksek mahkeme bulunmaktadır: Anayasa Mahkemesi, Yargıtay ve Danıştay (Thoburn, 2015: 42). Anayasa Mahkemesinin altında Federal Mahkemeler yer almaktadır.  Yargıtay olarak geçen Yüksek Ticaret Mahkemeleri altında, Bölgesel Tahkim Mahkemeleri yer almaktadır. Danıştay olarak ifade edilen mahkemeler Federal Uyuşmazlık Mahkemesi olarak isimlendirilmektedir. Federal Uyuşmazlık Mahkemesi’nin altında Bölge, Cumhuriyet ve Uyuşmazlık Mahkemeleri görev yapmaktadır (Remington, 2004: 374’ten Aktaran; Babaoğlu ve Çobanoğlu, 2017: 290).

Rusya Federasyonu’nda yargı yetkisi sadece mahkemeler tarafından kullanılırken olağanüstü mahkemelerin kurulmasına kesinlikle izin verilmemektedir. Mahkemeler tarafından kullanılan yetki; anayasal, sivil, idari ve cezai yargı işlemleri şeklinde gerçekleşmektedir. Ayrıca Rusya Federasyonu yargı sistemi, anayasa ve federal anayasal kanunlarla belirlenmektedir (Rusya Federasyonu Anayasası, Madde: 118).

2. Rusya Federasyonu’nda Yerel Yönetimler

Rusya’da tarihsel süreçlerden günümüze yerel yönetim pratikleri, merkeziyetçilik politikalarının ardılı olarak gelmiştir. Rusların tarihinde, ulusal birliğin ve merkezi yönetimin güçlü olduğu dönemlerde yerel yönetimlere verilen yetkiler artış gösterirken, ayrılıkçı fikirlerin arttığı ve yerel hakimiyetin sağlanamayacağı düşüncesinin hâkim olduğu dönemlerde katı, merkeziyetçi politikalar artış göstermiştir (Çobanoğlu ve Birdişli, 2015: 1).

Gorbaçov’un merkeziyetçiliğe karşı geliştirdiği politikaların sonucunda giriştiği yerelleşme hamlelerinin Sovyetleri yıkması, devletin idare sistemi içerisinde yer alan yerel yönetimlerin yeni tanımlar çerçevesine sığdırılarak, merkezi idari teşkilatla bağlantıları yeniden düzenlenmiştir (Çobanoğlu ve Birdişli, 2015: 7). Bu çerçevede 1993 yılında çıkarılan Yerel Yönetim Kanunu, yerel yönetimleri devlet idaresinin bir parçası olmayan ve yerel önemdeki sorunları çözmek için seçilip yetkilendirilen kurumlar olarak tanımlamıştır (Akyıldız, 2013: 568).  Tanımdan da anlaşılacağı üzere yerel yönetimler, merkezi idareden uzaklaştırılırken aynı zamanda merkeziyetçiliğe zarar vermemeleri adına sıkı bir kontrole tabi tutulmaktadır. Bu durumun en iyi örneği, Putin döneminin başlangıcından günümüze gelen süreçleri takip edilerek ortaya konulabilmektedir (Çobanoğlu ve Birdişli, 2015: 1).

Rusya’da yerel yönetim kademelenmesi kentsel ve kırsal yerel yönetimler olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Totalde mevcut 12.913 belediye kurumu içinden 1352 tane kentsel, 11.565 tane kırsal nitelikli yerel yönetim birimi bulunmaktadır. 1352 kentsel nitelikli yerel yönetim birimi içindeki kentlerin 773’ü küçük, 579’u büyük kent olarak kademelendirilmektedir (Tellal ve Keskin, 2004: 280). Ayrıca büyük kent olarak ifade edilen kentler içinde, Moskova ve St. Petersburg gibi özerk yönetimli kentler de bulunmaktadır (Akyıldız, 2013: 568). İki ayrı nitelikteki yerel yönetim biriminde halk meclis üyelerini doğrudan seçerken, yerel yerleşim alanlarının tüzük farklılıklarından kaynaklı olarak doğrudan ya da dolaylı bir şekilde belediye başkanı da belirlenmektedir (Akyıldız, 2013: 567).

Yerel yönetimlerin organları, temsil ve yürütme yetkisini yerine getirebilmek adına örgütlenmektedir. Tüzük ve yönetmelik farklılığı gerekçesiyle; yetkilerin yerel organlar arasında bölüşümü hususunda farklı teşkilatlanmayı görmek mümkün olmaktadır. Ancak genel mahiyette temsil yetkisi belediye meclisinin elinde bulunurken; yürütme yetkisi belediye başkanı tarafından kullanılmaktadır. Yerel yönetimlerin organları arasındaki güç dağılımı genel olarak, “güçlü belediye başkanı, zayıf meclis” modeliyle ifade edilmektedir. İstisnai olarak ve kırsal kesimlerde komün yönetimlere evirilebilecek şekilde, “zayıf belediye başkanı, güçlü meclis” modeli de görülmektedir (Akyıldız, 2013: 569).

Yerel yönetimlerin sınırları, yaşayan halkın kültürel ve düşünsel temelleri üzerinden belirlenmektedir. Yerel yönetimlerin organları, mali özerklik çerçevesine de dikkat ederek belediyenin mal varlığını bağımsız olarak yönetip biçimlendirmektedir. Mali özerklik çerçevesinde bütçeyi oluşturmak ve uygulamak, yerel vergi ve harçları düzenlemek, toplumsal düzeni sağlamak ve diğer yerel hizmetleri ihtiyaca göre yerine getirmek yerel yönetimlerin asli görevleri arasında yer almaktadır (Tellal ve Keskin, 2004: 279).

Sonuç

SSCB’nin yıkılışı ve Doğu Bloku’nun dağılması sonrasında günümüz Rus yönetim yapılarının temelleri, 1993 anayasasıyla benimsenen yönetim modeli üzerinden şekillenmiştir. Günümüzde Rusya, “Güçlendirilmiş Başkanlık Modeli” diye ifade edilen bir yapı üzerinden devlet yönetimini ve teşkilatlanmasını şekillendirmektedir. Bu model yarı başkanlık modelinden türetilerek Rusya’ya özgü bir yapıya bürünmüştür. Merkeziyetçilik ve otoriterlik üzerine kurulmuş olan modelde, yerel yönetim dizaynları da kontrol edilebilme çabası içermektedir. Rusya etnik kozmopolitliği üzerinden mevcut kimliğini koruyabilmek ve ülke bütünlüğünü sağlayabilmek adına federatif bir yapılanma oluşturmuştur. Günümüzde Rusya Federasyonu, hükümet şekli cumhuriyet olan demokratik federatif bir hukuk devleti olarak ifade edilmektedir.

Burak Yıldırım 

Startejik Ortak Misafir Yazarı