Türk Anayasalarında Âdem-i Merkeziyetçilik Düşüncesi

Günümüze kadar gelen süreçte 1876, 1921, 1924, 1961 ve 1982 Anayasaları yürürlükte kalmıştır ve her bir anayasada yerel yönetimler birbirini tamamlar şekilde ele alınmış fakat büyük değişiklikler yapılmamıştır (Kırışık ve Sezer, 2006: 5). 1876 Anayasası (Kanun-i Esasi) Osmanlı Devleti’nin ilk anayasasıdır. Bu anayasa Belçika ve Fransa Anayasalarından esinlenerek yapılmıştır. 119 maddeden oluşan Kanun-i Esasi, yerel yönetimleri ilk defa anayasal metin olarak düzenlemiştir. Vilayet başlığı altında düzenlenen anayasa maddelerinde merkezi yönetimle yerel yönetim ilişkisi ele alınmıştır (Kırışık ve Sezer, 2006: 8). İl yönetiminin yetki genişliği ve görevler ayrımı konusu üzerinde durulmuştur.

Ayrıca ülkenin mülki idare birimleri olarak, vilayet, liva ve kaza gösterilmiş, bu idari birimlerde seçimle oluşan idare meclislerinin ve yılda bir kez toplanan il genel meclisinin bulunduğu belirtilmiştir. Çeşitli kanunlarla özerk bir yapı sayılan yerel yönetimler Osmanlı Devlet yapısından kaynaklanan merkeziyetçilik sebebiyle Cumhuriyet’in ilanına kadar merkezin bir uzantısı olarak görevlerini sürdürmüştür.

1913 yılında yürürlüğe giren idare-i umumiye-i vilayet kanunu muvakkati ise âdem-i merkeziyetçiliğin temel esaslarını benimseyerek ortaya çıkmıştır. Bu kanunun temelinde Tanzimat döneminde 1864 ve 1871 nizamnameleri çerçevesini âdem-i merkeziyet yönünde genişletmeyi amaçlayan girişimlerin başarısız kalması yatmaktadır. Bu sistem varlığını 1913’e kadar korumuş ve böylelikle ortaya çıkmıştır. 1913 tarihli kanun ile il özel idareleri geliştirilmiş ve önemli yetkilere sahip olmuşlardır. Bu kanun ile illerin genel ve özel yönetimini ilgilendiren esaslar da düzenlenmiştir. Bu kanun ile il özel idareleri çağdaş bir yerelleşme yapısına kavuşmuştur. Çünkü yerel hizmetlerin yürütülmesinde il halkının seçimle iş başına getirdiği meclis üyeleri yetkili kılınmıştır. TBMM’nin ilk anayasası olma özelliğini taşıyan 1921 tarihli Teşkilatı-ı Esasiye Kanunu ile illere ve bucaklara özerk bir statü ve tüzel kişilik verilmektedir. Bu kanunda il meclislerinin doğrudan halk tarafından seçilmesi yer almaktadır. 1921 tarihli kanun idari âdem-i merkeziyetçi bir anlayışa sahip olmuş ve yerel hizmetlerin önemini vurgulamıştır. Ayrıca bu kanun 1924’de ilan edilecek olan ilk T.C. Anayasasının ilkelerini belirleyici nitelikte olmuştur. Yasada sayılan yerel yönetim kuruluşları ve görevleri bakımından dikkat çeken husus 1876 anayasasından farklı olarak illere yerel hizmetler yönünden tüzel kişilik ve özerklik verilmesidir. Ayrıca valilerde TBMM’nin vekili ve temsilcisi olarak tanımlanarak il meclislerinden ayrı tutulmuştur (Güler, 2000:21). Kurtuluş Savaşı nedeniyle uzun süre yürürlükte kalamayan bu anayasada, bugünkü yerel yönetim yapısına kıyasla daha özerk bir yapıya sahip olmasına karşılık, siyasal yerinden yönetim amaçlanmamıştır (Keleş, 2006: 102).

1921 Anayasası kısa fakat merkezi idare, taşra teşkilatı ve yerel yönetim konularına çoğu maddesinde değinerek önem vermiş bir anayasadır. Cumhuriyetin ilanından sonra 20 Nisan 1924’te kabul edilen ve T.C.’nin ilk anayasası olan 1924 Anayasası’nın Teşkilatı Esasiye Kanunu’nda yer alan yerel yönetim sınıflandırmalarını sürdürdüğü görülür. Yasanın 91. maddesi illerin işlerinin, yetki genişliği ve görev ayrımı esaslarına göre idare edileceğini hüküm altına almıştır. Yaptığı yerel yönetim sınıflandırması ve koyduğu yetki genişliği hükmünden 1924 Anayasası’nın idari âdemi merkeziyetçi bir yaklaşımı kabul ettiği görülmektedir. Görev ayrımı ilkesi, il genel yönetiminin başındaki valilerin yetki genişliği ilkesi ile birlikte 1876’dan 1961’e kadar anayasalarda yer almıştır. 1921 ve 1924 Anayasalarının benimsenen yetki genişliği ve görev ayrımı ilkeleri tekçi devlet ilkesi açısından riskli bulunmuş ve 1961 Anayasası ile birlikte anayasal temelini yitirmiştir. (Güler, 2000: 22)

1961 Anayasası,

112. Md: “ İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. Kamu tüzel kişiliği, ancak Kanunla veya Kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.”

115. Md: “Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımdan coğrafya durumuna, iktisadî şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla, birden çok ili içine alan çevrede, bu hizmetler için, yetki genişliğine sahip kuruluşlar meydana getirilebilir.”

116. Md: “Mahallî idareler, il, belediye veya köy halkının müşterek mahallî ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişileridir…”

1961 Anayasası’nda kabul edilen idarenin bütünlüğü ilkesi günümüz Anayasası olan 1982 Anayasası’nda da kabul görmüştür (Cenikli, 2011: 10).

1982 Anayasası,

123. Md: “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.

126. md: “Türkiye, merkezî idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir.”

127. md: “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir…”

Sonuç Yerine 

Osmanlı imparatorluğu dönemlerinde oluşan merkeziyetçilik ve âdem-i merkeziyetçilik tartışmaları uzun bir süreç devam etmiştir. Bu tartışmalar merkeziyetçilik ile sonuçlanmıştır. Merkeziyetçi bir yönetim anlayışından Cumhuriyet yönetimine geçen bir ülke olan Türkiye’de merkeziyetçiliğin terk edilmesi kolay bir süreç değildir. Bu nedenle Osmanlı imparatorluğu döneminden yeni Türkiye Cumhuriyeti’ne miras kalan merkeziyetçi anlayış günümüzde biraz farklılaşmış olsa da kamu yönetimi üzerinde etkinliğini sürdürmeye devam etmiştir. Cumhuriyet tarihinin belli dönemlerinde yapılan çalışmalarla kamu hizmetlerinin yerelleştirilmeye çalışılması adımları atılmıştır. Gerek yerli gerekse yabancı uzmanların hazırladıkları raporlarda vurgulanmaya çalışılan nokta merkeziyetçi devlet geleneğinin yol açtığı sıkıntılar olmuştur. Tanzimat döneminde de tespit edilen problemlerin kaynağı yine aynı konulardır. Merkeziyetçi yönetimin kamu hizmetlerinde bürokratik yapıyı güçlendirmesi ile vatandaşın kamu hizmetlerini elde etmesi zorlaşmıştır. Hizmette halka yakınlık ilkesinin uygulanmasına geçişin sağlanamamış olması nedeni ile tüm kararlar merkezi düzeyde alınmakta, yerel yönetim birimlerinin bu aşamada herhangi bir etkinliği görülmemekteydi. Küreselleşme süreci ile birlikte hızlanan yerelleşme hareketleri Türkiye’de de etkisini göstermiştir. Ancak bu etki sınırlı düzeyde kalmış, beklenen adımlar atılamamıştır. 1980 sonrasına kadar kamu yönetiminin âdem-i merkezileşmesi yönündeki reform çabaları başarılı olamamıştır.

Ancak 1980 sonrası neo-liberal teorinin ve ülkede dışa açılma girişimlerinin olumlu adımlar olduğunu belirtmek gerekir. Bu dönemde özel sektörün önü açılmaya çalışılmış, kamunun yaptığı hizmetlerde tekeller kaldırılmak istenmiştir. Özelleştirme uygulamaları ile de devletin piyasa aktörü değil, piyasada düzeni sağlayıcı ve denetleyici olması yönünde gelişmeler olmuştur. Bu anlamda bağımsız çalışan düzenleyici ve denetleyici kurullar oluşturulmuştur. Kamu yönetiminde merkeziyetçi anlayışın sona erdirilmesi yönündeki en büyük adım Avrupa Birliği ve uluslararası kuruluşların da desteğiyle 2000’li yıllarda atılmıştır. 2003 yılında meclisten geçen Kamu Yönetimi Temel Kanunu Cumhurbaşkanı tarafından onaylanmadığı için hayata geçirilememiştir. Adem-i merkeziyetçi ve iyi yönetişim ilkeleri temel alınarak hazırlanan tasarı, yerinden yönetim ilkesine ve yerelleşmeye büyük önem vermiştir. Beraberinde pek çok eleştiriyi de getirmiştir. Merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin il özel idarelerine devredilmesi, eğitim, sağlık gibi temel hizmetlerin yerelleşmesi bazı kesimlerin tepkisine neden olmuştur. Ancak İl Özel İdareleri Kanunu, Büyükşehir Belediye Kanunu Ve Belediye Kanunu şeklinde parça parça düzenlemelerle adem-i merkeziyetçi bir devlete doğru adımlar atılmıştır.

[irp posts=”31876″ name=”1808-2017 Yılları Arası Türk Anayasa Hareketleri”]