Geri Kabul Anlaşması Bağlamında Mülteci Meselesi

Türkiye ile AB Arasında İmzalanan Geri Kabul Anlaşması Bağlamında Mülteci Meselesi

İdlib’te barışı tesis etmek ve insanlık dramlarının önüne geçmek için bulunan Türk Ordusu’na yapılan hava saldırısı sonucu 33 askerimizin şehit olduğu saldırı, bölgesel ve uluslararası manada birçok önemli sonuca yol açmıştır. Bu sonuçlardan belki de en önemlisi, uzun zamandır Türkiye tarafından dile getirilen ‘mültecilere kapıların açılması’ söyleminin gerçeğe dönüşmesidir. Zira ortaya çıkan bu yeni durumun, hem Avrupa kıtasının hem de Ortadoğu bölgesinin siyasi, ekonomik ve sosyal geleceğinde önemli neticelere sebep olması beklenmektedir.

İşte bu yazıda, öncelikle Türkiye’de bulunan mültecilerin sayısı ve hukuki durumları incelenecek, ardından Avrupa Birliği ile 2013 yılında imzalanan Geri Kabul Anlaşması belirlenen alt başlıklar kapsamında değerlendirilecek ve nihayetinde bir neticeye varılmaya çalışılacaktır.

I. Türkiye’de Bulunan Mülteci Sayısı ve Hukuki Statüleri

2011 yılında başlayan Suriye İç Savaşı’nda yerinden edilen binlerce insan Türkiye’ye sığınmaya başlamıştır. Yıllar ilerledikçe savaş daha da şiddetlenmiş ve göçmen sayısı da buna paralel olarak artmıştır. Bugün gelinen noktada, Birleşmiş Milletler verilerine göre Türkiye’de geçici koruma altında bulunan kayıtlı Suriyeli sayısı 3.587,266’dır. Pek çok otorite, gerçek sayının bunun çok daha ötesinde olduğunu belirtmektedir.

Birleşmiş Milletler’e göre Afganistan, Pakistan, İran veya Irak gibi ülkelerden gelen sığınmacılarda eklendiğinde Türkiye’de bulunan toplam sığınmacı sayısı 3.7 milyonu bulmaktadır. Bu sayıyla beraber Türkiye, Dünya’da en çok mültecinin yaşadığı ülke konumundadır. Türkiye’den sonra en çok mülteci ağırlayan ülke ise Lübnan’dır.

Türkiye’de bulunan mültecilerin hukuki statüsünü incelerken öncelikle mülteci hukukunun doğrudan kaynaklarından bahsetmek gerekmektedir. Mültecilerin Hukuki Durumuna İlişkin 1951 Cenevre Sözleşmesi, mültecilerin “uluslararası hukuk” bağlamında korunması bakımından en temel uluslararası sözleşmedir. Türkiye’de bu sözleşmeyi imzalamış ve 1961 yılında kendi iç hukukuna aktarmıştır. Sözleşme, imzalanması ve iç hukuka aktarılması ile beraber Türkiye açısından bağlayıcı hale gelmiştir. 1967 yılında ise bu sözleşmeye ek bir protokol getirilmiştir. Bu ek protokol ile 1951 tarihli sözleşmede yer alan “coğrafya ve zaman” sınırlamaları kaldırılmış ve böylece sözleşmenin uluslararası koruma fikri daha evrensel boyuta ulaşmıştır. Türkiye’de bu ek protokolü onaylamakla beraber coğrafi sınırlama şartını sürdürmeyi tercih etmiştir. Nitekim Türkiye, şu anda Avrupalı ve Avrupalı olmayan mülteciler arasında ayrım uygulayan tek ülke konumundadır.

Mülteci hukukunun bir diğer doğrudan kaynağı ise iç hukukumuzda yer almaktadır. 2014 tarihli, 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu mülteci hukuku bakımından temel kavramları ve düzenlemeleri içermektedir. Ayrıca, 5683 sayılı Yabancıların Türkiye de İkamet ve Seyahatleri Hakkında Kanun ile 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nda da mültecilerin hukuki durumuna ilişkin bazı ikincil hükümler de bulunmaktadır.

Söz konusu kaynaklar bir arada değerlendirildiğinde, Türk hukukunda bir kavram karmaşası olduğu açıkça anlaşılmaktadır. Türkiye’de bulunan ve Avrupalı olmayan üçüncü ülke vatandaşları, mevzuat gereğince “geçici koruma sahibi” kabul edilmektedir. Bu bağlamda geçici koruma, ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen ve haklarında bireysel olarak uluslararası koruma statüsü belirleme işlemi yapılamayan yabancılara sağlanan korumayı ifade etmektedir. Buna karşılık, Uluslararası Af Örgütü’nün yayınladığı rapor ve açıklamalarda Türkiye’deki bu kavram karmaşasından uzak durulmakta ve uluslararası literatürde, “mülteci/sığınmacı” hukuksal tanımlaması kullanılmaktadır.

II. AB ile İmzalanan Geri Kabul Anlaşması

a.) Geri Kabul Anlaşması Nedir?

Avrupa Birliği başkanlığı tarafından yapılan tanıma göre geri kabul anlaşmaları, genel olarak, bir ülkede veya sınırları belirlenmiş bir grup ülkede yasadışı olarak bulunan kişilerin anlaşma yapılmış kaynak ülkeye veya en son transit geçiş yaptıkları ülkeye geri gönderilmesini düzenler.

Türkiye, bugüne kadar pek çok devletle geri kabul anlaşmaları imzalayarak taraf devletlerle mültecilerin geri gönderilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemiştir.

1999 Amsterdam Anlaşması ile Geri Kabul Anlaşmaları akdetme yetkisi alan Avrupa Birliği de, bunları yasadışı göçleri önlemenin bir aracı olarak kullanmış ve AB yetkili organları çok sayıda Geri Kabul Anlaşması imzalamıştır.

b.) Türkiye ile AB Arasında Akdedilen Geri Kabul Anlaşması

Bahsedildiği üzere, hem Türkiye hem de AB bugüne kadar birden fazla devletle geri kabul anlaşması akdetmiştir. Şüphesiz, yapılan geri kabul anlaşmaları arasında her iki taraf açısından da en önemlisi 16 Aralık 2013’te imzalanan Türkiye Cumhuriyeti ile Avrupa Birliği Arasında İzinsiz İkamet Eden Kişilerin Geri Kabulüne İlişkin Anlaşma’dır. Bu anlaşma özü itibariyle, karşılıklı olarak, Türkiye veya AB üyesi bir devlet açısından düzensiz göçmen olan vatandaş, üçüncü ülke vatandaşı veya vatansız kişinin duruma göre geri kabulü veya transit geçişi ile ilgili koşulları, esasları ve usulleri tespit etmektedir.

Sözü edilen geri kabul anlaşması Türkiye’nin veya AB üyesi bir devletin ülkesine girme, burada bulunma veya ikamet etme şartlarını taşımayan veya artık taşımayan kişileri kapsamaktadır. Türkiye ve AB üye devletleri karşılıklı olarak belirli hâl ve şartlar altında, birbirinin ülkesinde bulunan düzensiz göçmen kendi vatandaşını geri kabul ile yükümlüdür. Bunun yanı sıra taraflar belirli hâl ve şartlar altında, birbirinin ülkesindeki düzensiz göçmen “üçüncü ülke vatandaşı” veya “vatansız” kişiyi geri kabul ile yükümlüdür. Asıl tartışma konusu kısım da bu ikinci kısımdır. Zira yukarıda ilk bölümde ifade edildiği üzere Avrupa’ya yasadışı olarak gelen göçmenlerin büyük bir kısmı Türkiye’nin üzerinde bulunduğu Doğu Akdeniz güzergâhından gelmektedir. Bu da anlaşma kapsamında Türkiye’ye gönderilecek göçmen sayısının yüksekliğine doğrudan etki edecektir/etmektedir.

c.) Geri Kabul Anlaşması ve Vize Serbestisinin Birlikte İmzalanması

Türkiye Cumhuriyeti ve Avrupa Birliği, söz konusu geri kabul anlaşmasını imzalarken aynı zamanda Vize Serbestisi Diyaloğu Mutabakat Metni’ni de imzalamışlardır. Bu ikinci metin, AB’ye aday ülkeler arasında vatandaşlarına vize uygulanan tek ülke olan Türkiye’nin uzunca bir süredir elde etmeyi umduğu vize muafiyeti için yol haritasını belirleyen bir mutabakat metnidir.

Bu mutabakat metni ile beraber Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarına uygulanan Schengen vizesinin kaldırılmasına yönelik süreç resmen başlamıştır. Geri kabul anlaşması ile vize serbestisine ilişkin metnin aynı anda imzalanması, bu iki anlaşmanın kabul edilmesi bakımından tarafların çıkarlarının öne çıktığını göstermektedir. Zira Türkiye, Suriye İç Savaşı’nın kaynaklı mülteci akınının yükünü tek başına kaldırmayı kabul etmekte, AB ise buna karşılık Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarına uygulanan vize serbestisinin kaldırılmasının yolunu açmaktadır. Bununla beraber mültecilerin Türkiye ekonomisinde yaratacağı olumsuzluklara karşılık bir maddi destek öngörülmekte, aynı zamanda duran üyelik müzakerelerinin yeni fasıllarla canlandırılması hedeflenmektedir.

d.) Geri Kabul Anlaşmasının ve Vize Serbestisinin Şartları

Avrupa Birliği, imzalanan mutabakat metni ile vize serbestisinin sağlanması için Türkiye’den 72 şartın yerine getirilmesini beklemektedir. Mutabakat metni ile Türkiye’nin söz konusu şartları yerine getirmesi halinde 3 ay içinde vize serbestisine onay verileceği taahhüt edilmektedir. Bu 72 kriterin yerine getirilmemesi halinde ise taraflar arasındaki sözleşmenin işlevsiz hale geleceği öngörülebilecektir.

Akdedilen mutabakat metni kapsamında AB tarafından vize serbestisi için meşruhatlı bir yol haritası hazırlanmıştır. Bu esas itibari ile Vize Muafiyeti Yol Haritası, seyahat belgelerinin (pasaport vb.) güvenliği, göç yönetimi, kamu düzeni ve güvenliği ile temel haklar gibi vize muafiyeti ve Geri Kabul Anlaşması’nın düzgün bir şekilde uygulanmasıyla ilgili kurallar ve yükümlülükler içermektedir.

Avrupa Birliği Başkanlığı tarafından “Türkiye-AB Vize Muafiyeti Süreci ve Geri Kabul Anlaşması Hakkında Temel Sorular ve Yanıtları” başlığıyla hazırlanan kitapçıkta söz konusu yükümlülüklerin bir kısmına rastlamak mümkündür. Yine Avrupa Birliği Başkanlığı’na göre;

“Yol Haritası’nda yer alan koşulların büyük bir kısmı, başta 6458 sayılı “Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu” olmak üzere, ilgili mevzuatta son dönemlerde gerçekleştirilen düzenlemeler ve iyileştirmelerle esasen karşılanmış bulunmaktadır. Ayrıca, başta sınır güvenliği ve göç yönetimi olmak üzere, Yol Haritası’nda yer alan birçok talep ve yükümlülük, ülkemizin iç istikrarı, güvenliği ve huzuru bakımından almamız gereken ve almakta olduğumuz tedbirlerle büyük ölçüde örtüşmektedir.”

e.) Geri Kabul Anlaşması’nın Hüküm ve Sonuçları

Geri Kabul Anlaşması’na bakıldığında Türkiye’nin en önemli yükümlülükleri şunlardır; AB ülkeleri tarafından iade edilecek sığınmacılar için uygun yerlerin hazırlanması, iç hukuk mevzuatının AB’nin ilgili müktesebatıyla uyumlu hale getirilmesi, sığınmacıların hukuki statülerinin tespit ve tayinine yönelik düzenlemelerin hayata geçirilmesi.

Nitekim söz konusu anlaşmalara göre, Türkiye’nin Avrupa ülkelerine düzensiz göçün önlenmesi anlamında Geri Kabul Anlaşması’nı düzgün bir şekilde uygulaması ve yol haritasında belirlenen şartları yerine getirmesi halinde vize muafiyetinin sağlanması mümkün hale gelebilecektir.

f.) Geri Kabul Anlaşmalarının Uluslararası Hukuk Bakımından Değerlendirilmesi

Geri Kabul Anlaşmaları’nın uygulanmaya başlandığı ilk andan itibaren bu anlaşmaların uluslararası hukuka ve insan hakları hukukuna aykırı olduğu tartışılmıştır. Bu bağlamda üzerinde durulması gereken en önemli uluslararası hukuk kavramı “non-refoulement, yani geri göndermeme (iade edilmeme)” ilkesidir.

Bu ilke, Mültecilerin Hukuki Durumuna İlişkin 1951 Cenevre Sözleşmesi’nin 33. Maddesinde tanımlanmaktadır. Buna göre, “Hiçbir taraf devlet, bir mülteciyi, ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir sosyal gruba mensubiyeti veya siyasi fikirleri dolayısıyla hayatı ya da özgürlüğü tehdit altında olacak ülkelerin sınırlarına, her ne şekilde olursa olsun geri göndermeyecek veya iade etmeyecektir.”  Sözleşmeye taraf olan devletlerin bu hüküm hilafına düzenleme yapması veya bu maddeye çekince koyması ise mümkün görülmemiştir. Bu durum, ‘geri göndermeme ilkesini’ uluslararası hukuk bağlamında jus cogens bir norm haline getirmektedir.

Burada hukuken tartışılması gereken en önemli husus, Türkiye’nin mültecilerin iadesi bakımından güvenli bir ülke olup olmadığıdır. Zira, geri göndermeme ülkesinin en önemli sonucu olarak, sığınmacıların hukuken güvenli ülke statüsünde olmayan ülkelere iadesi bu ilkenin ihlali anlamına gelecektir.

Bu alanda çalışmalar yapan hukukçular tarafından ifade edilen bir görüşe göre; Türkiye’nin 1951 tarihli sözleşmeye ‘coğrafi sınır’ bakımından koymuş olduğu sınırlama, güvenli ülke kabul edilmenin en önemli koşulu olan 1951 Sözleşmesi’ne tam taraf statüsünü kazanmamasına neden olmaktadır. Bu durum, Avrupa ülkesi olmayan herhangi bir ülkedeki şiddetten veya zulümden kaçanların Türkiye’de mülteci olarak tanınmamaları ve koruma elde edememeleri anlamına gelmektedir. Hal böyle iken, Türkiye’nin güvenli bir ülke statüsünde olmadığı açıktır. Sonuç itibariyle, Geri Kabul Anlaşması ile Türkiye’ye AB ülkelerinden geri gönderilecek mülteciler açısından non-refoulement (iade edilmeme) ilkesinin ihlali söz konusu olacaktır.

Nitekim AB yasaları, bir ülkenin ancak “Cenevre Sözleşmesi’nin hükümlerini, hiçbir coğrafi kısıtlama koymadan onaylamışsa” güvenli sayılabileceğini özellikle belirtir. Bununla birlikte Türkiye, sözleşmeye taraf devletler arasında Mülteci Sözleşmesi’ne coğrafi kısıtlama uygulayan tek ülkedir. Cenevre Sözleşmesi ve Ek Protokol açısından Türkiye “güvenli ülke” konumunda değildir.

Aynı şekilde Uluslararası Af Örgütü de, Türkiye’nin mülteciler açısından güvenli bir ülke olmadığını ve Avrupalı liderlerin laf kalabalığı yaparak mülteci krizine sırtını döndüğünü ifade etmiştir.

Burada güvenli ülke terimiyle, fiili ve sosyal durumun ifadesi söz konusu olabileceği gibi uluslararası sözleşmeler kapsamında değerlendirilmesi gereken hukuki bir vasıflandırmadan da bahsediliyor olduğuna dikkat edilmelidir.

Açıklanan nedenlerle, bu anlaşmanın uygulanması sırasında meydana gelebilecek ihlaller Türkiye iç hukuku açısından özellikle Anayasa Mahkemesi’ne Bireysel Başvuru Yolu’nda gündeme gelebilecektir. Aynı şekilde insan hakları ve uluslararası koruma hukukuna aykırı olarak uygulanan iade prosedürü, AB üyesi devletlere karşı ihlal davası prosedürünün başlatılmasına neden olabilecektir. Bundan başka, insan hakları ve uluslararası korumaya ilişkin sistematik ihlal söz konusu olursa; Geri Kabul Anlaşması’nın askıya alınma ihtimali de değerlendirilebilir.

g.) Anlaşmanın Uygulanması Bakımından Mevcut Durum

Avrupa Birliği’nin ilgili komisyonları tarafından senelik olarak hazırlanarak yayımlanan Türkiye ülke raporlarına göre, Türkiye-AB Geri Kabul Anlaşması’nın uygulanması hâlâ tatmin edici düzeyde değildir. 2019 yılında için yayımlanan raporda ayrıca şu hususlara yer verilmiştir:

“Türk vatandaşlarına uygulanan anlaşma hükümleri, AB’deki tüm Türk diplomatik misyonları tarafından tutarlı bir şekilde uygulanmamaktadır. Türkiye, kısa süreli kalmak üzere Schengen alanına seyahat eden vatandaşları için vize şartı kaldırılmadığı sürece, üçüncü ülke vatandaşları ile ilgili olarak Ekim 2017’de yürürlüğe giren hükümleri uygulamayacağı yönündeki tutumunu sürdürmüştür. Türkiye, Yunanistan ile mevcut ikili geri kabul protokolünü askıya almıştır ve dolayısıyla uygulamamaktadır (2018’in sonunda 3.500’ün üzerinde yanıtsız bırakılmış talep bulunmaktadır). Türkiye, ikili sınır anlaşması ve ayrıca Türkiye-AB Geri Kabul Anlaşması kapsamında Bulgaristan’dan gelen üçüncü ülke vatandaşlarının geri kabulünü yapmamaktadır.”

Şubat 2020 itibariyle başlayan yeni süreçte ise Türkiye tarafından Avrupa yönünde ilerlemek isteyen sığınmacılara ‘kapıların açıldığı’ ve geçişlerin her geçen gün artarak sürdüğü görülmektedir. Sınırın öteki tarafında yer alan Yunanistan, uluslararası hukuka ve insan hakları hukukuna aykırı bir biçimde sığınmacıların geçişini engellemeye çalıştığı görülmektedir.

Buna karşın, özellikle Almanya ve Yunanistan’da yapılan gösterilerde Yunanistan’ın tavrı eleştirilmiş ve sivil toplum örgütleri Avrupa ülkelerine sınırları açmaları konusunda çağrıda bulunmuşlardır.

Mevcut durumda, Geri Kabul Anlaşması’nın bu şartlarla bundan sonra uygulanmasının çok mümkün olmadığı anlaşılmaktadır.

Tartışmaların bu haliyle sürdüğü bir noktada, 09 Mart 2020 tarihinde Cumhurbaşkanı Erdoğan Brüksel’e bir ziyaret gerçekleştirmiş ve AB Konseyi Başkanı Charles Michel ve AB Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen ile üçlü görüşmede bir araya gelmiştir. Almanya Başbakanı Angela Merkel ise, yine 09 Mart tarihinde “Göçün temel nedenlerini ortadan kaldırmalıyız. AB-Türkiye anlaşmasının ana felsefesi buydu. 2015’ten beri bunu savunuyorum ve gelecekte de yapmaya devam edeceğim.” açıklamasında bulunmuş ve AB- Türkiye arasındaki anlaşmayı yeni bir düzeye getirmek için çaba göstereceğini ifade etmiştir.

III. SONUÇ ve DEĞERLENDİRME

İmzalanan bu anlaşma, uluslararası insan hakları metinlerinde kabul edilen geri göndermeme yasağına uygun bir görüntü çizmemektedir. Jus cogens norm niteliğinde olan geri göndermeme ilkesi herhangi bir derogasyona uğramaya ve ihlal edilmeye müsait olmadığı için bu durum uluslararası hukukta bir sorun olarak karşımıza çıkabilecektir. AİHM ve ABAD kararları uyarınca da ilgili anlaşmanın yargı kararlarına açıkça aykırı düzenlemeler içerdiğini söylemek mümkündür.

Vize Muafiyetine İlişkin Mutabakat Metni’nin, uzunca yıllar süren müzakerelerin ardından, AB’nin sığınmacı meselesini Avrupa’nın güvenliği, sosyal yaşamı ve ekonomisi açısından tehlike olarak gördüğü bir zaman diliminde imzalandığını da gözden kaçırmamak gerekir. Suriye İç Savaşı’yla beraber ortaya çıkan mülteci sorunu, AB- Türkiye ilişkilerini de doğrudan etkilemiştir. Avrupa Birliği, mülteci akının durdurulması için Türkiye’yi tek çare olarak görmüştür. Bu noktada hem Türkiye hem de Avrupa Birliği tarafından öngörülen çözüm modeli, gerçek bir çözüm modeli olmaktan uzak bir noktada, karşılıklı verilen tavizlerle bulunan geçici bir sonuç olarak ortaya çıkmıştır.

Nitekim Geri Kabul Anlaşması’nı Türkiye, AB ile Türkiye vize liberalizasyonu diyalogu ve Türkiye ile vizesiz rejime doğru yol haritası eşliğinde bağıtlamayı kabul etmiştir. Geride kalan süreçte, Türkiye açısından, Geri Kabul Anlaşması, vize muafiyeti ile ve AB açısından da, vize muafiyeti, Geri Kabul Anlaşması ile doğru orantılı bir biçimde ele alınmıştır.

Başka bir ifadeyle de, Türkiye Geri Kabul Anlaşması’nın uygulanması bakımından AB’nin vize muafiyetindeki adımlarını takip etmiş ve bu doğrultuda yasal düzenlemeleri gerçekleştirmiş, Avrupa Birliği ise vize muafiyetinin sağlanması bakımından yol haritasının neticesini yerine getirmemiş ancak Geri Kabul Anlaşması’nın aynı şekilde uygulanmasını beklemiştir. Nitekim, gerek AB ve üyesi devletler gerek Türkiye hukuk düzeninin yeni bir kaynağı olarak 2013 yılında ortaya çıkan Geri Kabul Anlaşması bu döngüsel baskı karşısında günden güne uygulanabilirliğini yitirmiştir.

27 Şubat 2020 itibariyle ortaya çıkan fiili durum da göstermektedir ki; Türkiye, AB tarafından vize muafiyetinin sağlanması ve üyelik müzakerelerinin ilerlemesi konusundaki umudunu da keserek, Geri Kabul Anlaşması’nı fiilen askıya almıştır. Hukuk sistemimiz bakımından halen bağlayıcı olan bu anlaşmanın, yakın süreçte mevcut şartlarla fiilen uygulanması da mümkün gözükmemektedir. İlerleyen zamanlarda, 27 Şubat’tan itibaren Avrupa’ya geçen sığınmacıların iadesinin gündeme gelmesi halinde de bunun mümkün olmayacağı anlaşılmaktadır. Zira hem Türkiye’nin iadeyi kabul etmeme ihtimalinin hem de ilgili mahkemelerin geri göndermeme ilkesinin ihlali kararı vermesi ihtimalinin yüksek olduğu açıktır.

AB ile Türkiye arasında başlayan görüşmelerle beraber bu anlaşmanın revize edilmesi halinde dahi, bu anlaşmanın uluslararası hukuk ve insan hakları bakımından ne kadar hukuka uygun olduğu tartışılmaya ve yargı kararlarına konu olmaya devam edecektir.

Harun Sakınan

Stratejik Ortak Misafir Yazar