Osmanlı’da Merkeziyetçilik ve Adem-i Merkeziyetçilik Düşüncesi

Osmanlı İmparatorluğu’nun kuruluş döneminden itibaren merkeziyetçi bir yapıya sahip olduğu bilinmektedir. Osmanlı’da merkeziyetçi yönetim, en etkili otorite olan padişahla birlikte onun mutlak gücünü destekleyen yardımcı kurumlar eliyle kurulmuştur. Fakat duraklama ve gerileme dönemine kadar gayet iyi bir şekilde işleyen merkeziyetçi yapının XVI. yüzyıldan itibaren sarsılmaya başladığı görülmektedir. Bu dönem derebeylerin oluşmaya başladığı, eyaletlerdeki valilerin merkezi dinlememeye başladıkları böylece ülkenin giderek anarşiye sürüklendiği bir dönemdir.

Merkez karşısında yerel güçlerin nüfuzlarını ve etkilerini artırmaları, XVII. ve XVIII. yüzyıllarda ortaya çıkan merkezi iktidara daha fazla güç kazandırma çabaları ile sonuçlanmış, merkezi iktidar kendisinin zayıflamakta olduğunu görerek merkeziyetçi gücünü yeniden oluşturmaya çalışmıştır. XVIII. yüzyıldan itibaren görülen sanayileşme de merkeziyetçi devlet eğilimini güçlendiren bir etkendir (Hülür ve Akça, 2005: 322).

XIX. yüzyıla gelindiğinde Osmanlı idaresinin sıkı merkeziyetçi yapısı sarsılmaya başlamıştır. Özellikle yönetim alanında atılan adımlar Osmanlı kamu yönetiminin modern anlamda kurumsallaşmasını beraberinde getirmiştir. Bu dönemde II. Mahmut ile ayanlar arasında sened-i ittifak imzalanmış ve böylelikle ilk defa padişah otoritesini yerel güçler ile paylaşmak zorunda kalmıştır. İnalcık( 1964:604)’a göre Sened-i İttifak tarihi açıdan “büyük ayanın devlet iktidarını kontrol altına alma teşebbüsünü ifade eder.” Savaş ve ihtilal ortamı içinde iktidarı ele alan âyanlar padişahın mutlak otoritesi karşısında açıkça kendi durumlarını güvenceye almak amacıyla bu belgeyi kabul ettirmişlerdir. Bu belgeyle ayanlar kendilerini padişaha ve merkezi otoriteye kabul ettirmiş olsalar da merkezî otoritenin varlığını tehdit edecek bir özerkliğe kavuşamamışlardır. Bu yönüyle belgenin etkisi çok sınırlı kalmıştır. Çünkü Sened-i İttifak’taki esasların uygulanabilmesi için ayanın birlik içinde davranabilmesi gerekmekteydi. Zaten örgütlü ve kurumlu olmayan âyan ise birliğini koruyamamıştır(İnalcık, 1964: 609).

II. Mahmut’un tekrar güç kazanmasıyla birlikte ayanları etkisizleştirmiştir. Daha sonra II. Mahmut ülke genelinde merkezi kontrolü sağlayan bütün mekanizmaları geliştirmiştir. Bu anlamda Sened-i İttifak âyanlar üzerinde devlet kontrolünü sağlamayı amaçlamış ve Batılı anlamda merkezî bürokratik bir devlete dönüşümün ilk adımlarından biri olmuştur (Mardin, 1998: 167). Ancak bu dönem klasik dönem merkezileşme çabasından farklı olarak batı reformları ve etkisiyle gerçekleştirilmiştir.

Tanzimat fermanının ilanı ile birlikte merkeziyetçilik ve bürokratikleşme yönetim anlayışının temel özelliğini meydana getirmiştir. Sened-i ittifak’a karşı Tanzimat fermanı padişahın mutlak otoritesini savunarak merkeziyetçi devlet idaresinin işlere mutlak bir şekilde el koymasını ifade etmektedir. Tanzimat ile başlayan Osmanlı modernleşme süreci tepkileri ve destekleri içeren fikir akımlarını ve hareketlerini meydana getirmiştir. Tanzimat’la birlikte yönetime karşı öncelikle iki tepki ortaya çıkmıştır. Jön Türkler ve sonrasında İttihat Terakki olarak somutlaşan hareket bu iki tepkinin kaynağını oluşturmaktadır. Bu tepki daha sonrasında Jön Türkler içinde daha da net çizgilere ayrılacak ve 1902 Jön Türk kongresinde iyice netleşecektir. Bu dönemde oluşan tepkiler merkeziyetçi ve âdem-i merkeziyetçi yönetim anlayışı olarak ortaya çıkmıştır.

Merkeziyetçiliği savunan görüşün başında Ahmet Rıza, âdem-i merkeziyetçiliği savunan görüşün başında da Prens Sabahattin bulunmaktadır. Ahmet Rıza Fransız modelini esas alan merkeziyetçi, devletçi ve otoriter bir yönetim anlayışından yana olmuştur. Buna karşı olarak da İngiliz modelini esas alan ve bu görüşü nedeniyle özerkliği,  âdem-i merkeziyetçiliği ve teşebbüs-i şahsi düşüncesini savunan Prens Sabahattin’dir. Bu iki karşıt siyaset çizgisi aslında devlet ve toplum konusundaki farklı bakışları, öncelikleri ve toplumsal işlevlerinin farklılığını ifade etmektedir. Ahmet Rıza için sorunun özü siyasi’dir ve bundan dolayı da devletin siyasi yönetiminin değişmesi, iktidara kendilerinin gelmesiyle sorunun çözümleneceğini düşünmektedir. Oysaki Prens Sabahattin’e göre sorunun özü siyasi değil toplumsaldır. Toplumun yapısının dönüşebilmesi için önünün açılması, şahsi girişim özgürlüğünün ve merkezde toplanmış yetkilerin yerel yönetimlere dağıtılmasıyla toplumun harekete geçirilebileceğini düşünmektedir.

Osmanlı‟da ilk taşra örgütü 1861 yılında Lübnan‟da kurulmuştur. Avrupa’nın baskıları sonucu hükümet Lübnan‟a özerk statü vererek Cebel-i Lübnan Nizamnamesini yayınlamıştı. Cebel-i Lübnan yönetimine başkentten bir Hıristiyan mutasarrıf tayin edilecekti. Bu özel statü Bab-ı Ali’yi 1864 nizamnamesini çıkarmaya itmiştir (Eryılmaz, 1997, s.47). 1864 Vilayet Nizamnamesi Avrupalı devletlerin Osmanlı sınırları içinde yer alan Hıristiyan toplulukların yaşam koşullarının bozukluğu iddialarının önüne geçmek üzere yürürlüğe konulmuştur (Parlak, 2007, s.2). İlk düzenlemeler Mithat Paşanın valilik yaptığı Niş, Silistre ve Vidin vilayetlerinin oluşturduğu Tuna vilayetinde uygulanmış, başarı sağlanınca uygulama alanı genişletilmek istenmiştir. 1864 Vilayet Nizamnamesi sonucu il bazında teşkilatlanmalar yaygınlaştırılmıştır.

Osmanlı‟da adem-i merkezileşme yolunda ilk belediye 1855’te İstanbul‟da kurulmuş ve yönetimine padişahın atadığı şehremini (başkan) ile 12 kişiden oluşan şehir meclisi oluşturulmuştur. Daha sonra uygulama, tüm İstanbul‟u kapsayacak şekilde Dersaadet Belediye yasası ile genişletilerek, semt ve şehir ölçekli yapılanmaya gidildi. 1912 tarihli Dersaadet Belediyesi Hakkında Geçici Yasa ile İstanbul Belediyesi yönetimi merkezileştirilmiş, belediye dairelerinin yerini, belediye şubeleri, belediye meclislerinin yerini de encümenler almıştır (Gül, 2005:182).

Fransızların yönetim sisteminin örnek alındığı 1864 düzenlemeleri ve merkeziyetçi yönetime geçiş uygulamaları Anadolu‟da bazı tepkilere de neden olmuş, yer yer ayaklanmalar görülmüştür. Bunun üzerine 1871 vilayet nizamnamesi yapılmıştır. Bu düzenlemenin en önemli adımı “Nahiye”lerin kurulması olarak gösterilebilir. Taşra örgütlenmesi, vilayet, sancak, kaza, nahiye ve köy şeklinde yapılandırılmıştır. Ancak merkeziyetçiliğin en yoğun olduğu uygulamalara göre bu birimlerin başına geçecek başkanları hükümet atayacaktır. 1876‟da yürürlüğe giren Vilayet Belediye Yasası ile her kent ve kasabada belediye kurulması, belediye meclislerinin seçimle iş başına gelmesi ve belediye başkanlarının meclis üyeleri arasından, hükümet tarafından atanması öngörülmüştür (Ortaylı, 1985:60-62). Görüldüğü üzere bugünkü anlamda yerel hizmet birimi olan belediyelerin kurulup yaygınlaşması bu döneme rastlamaktadır. 1871 Nizamnamesi bir önceki Nizamnameden farklı olarak, genel meclislerin çalışma alanlarını genişletmiştir. Mahalle ve köy oluşumları ise daha merkeziyetçi bir yapıda yeniden düzenlenmiştir. Bu düzenlemeler tekrardan merkeziyetçiliğe dönüştüğü için Âdem-i merkeziyeti savunan çevreler tarafından olumlu karşılanmamıştır.

Prens Sabahattin’in âdem-i merkeziyetçilikten kastettiği idari merkeziyetsizliktir. Sabahattin devletten bağımsız olarak kişilerin kendi kişisel yeteneklerini kullanabilmeleri anlamında teşebbüs-i şahsilik düşüncesini ve devlet yönetiminde âdem-i merkeziyet talep eden liberal düşünceler savunmaktadır. İmparatorluğun geniş topraklara sahip olması nedeniyle merkezi otoritece iyi bir şekilde yapılamayan yerel yönetim, maliye, adalet gibi işlerin bu bölgelerin yaşayanları tarafından üstlenilmesini ister. Bu sürecin işlemesi halinde de tebaanın yönetime doğrudan katılımı ve devlet görevlilerini sıkı kontrolü mümkün olacaktır (Erkul, 1982: 127). Üstelik yöre halkı bölgenin sorunlarını yakından bildiğinden en etkili çözümleri de onlar üreteceklerdir.

Prens Sabahattin’in savunduğu âdem-i merkeziyet düşüncesine göre; her şeyi devletten bekleyen Osmanlı toplumunun gelişebilmesi için ferdiyetçi bir yapıya geçmesi gereklidir. Âdem-i merkeziyetçilik ferdiyetçi yapıya geçilirken devlet düzeninin yenilenmesinde temel ilke olacaktır. Buna göre yapılacak ıslahatla bütün tebaayı içine alan bir âdem-i merkeziyet uygulanmalıdır. Seçimle gelecek belediye meclisi üyeleri mahalli idarede söz sahibi olmalıdır. Vilayet meclislerinde azınlıklar nüfusları oranında temsil edilmeli, Osmanlı tebaası arasında imtiyazlı hiçbir grup bulunmamalıdır diyerek âdem-i merkeziyet görüşünü açıklamıştır.

Ayrıca Prens Sabahattin’in kurduğu 1906’ da Teşebbüs-î Şahsî ve Âdem-î Merkeziyet Cemiyetinin programına göre siyasi ıslahat, bütün tebaaya yaygın merkeziyetçilik esasına göre uygulanacaktır. Seçimle kurulan belediye ve belediye meclisleri, nahiye ve vilayet işlerinin görülmesine karışabilecek, vilayetler arası ilişkiyi sağlamak ve vilayet merkez arasındaki bağlantıyı kurmak için vilayet temsilcilerinden oluşan bir meclis açılacak ve vali, defterdar, mahkeme reisleri ve savcılar merkezi hükümet tarafından tayin edilecektir (Cenikli, 2011:8). Bu program Ahmet Rıza tarafından İmparatorluğun parçalanması anlamına geleceği yönüyle eleştirilmiştir. Diğer yandan Hüseyin Cahid Kanun-ı Esasi’nin 108 maddesi zaten yetki genişliği ilkesini içeriyor olduğundan ayrıca âdem-i merkeziyet adı altında yeni bir anlayış yaratmanın gereksiz olduğunu düşünmektedir. Cahid’in asıl tedirginliği, bu kelimenin, özellikle azınlıklar arasında, sözlük anlamından daha geniş yorumlarla imparatorluktan ayrılma taleplerini besleyeceğidir. Ona göre âdem-i merkeziyet Sakız, Midilli ve diğer adaların Yunan kucağına atılması riskini taşıdığı yönüyle eleştirilmektedir. Bu da Osmanlı memleketinin tükenmeye ve yok olmaya doğru götürülmüş olması anlamına gelmektedir. Hüseyin Cahid’in eleştirilere karşılık Prens Sabahattin, eğer Akdeniz adalarında Yunan avucuna düşmek için bir hazırlık varsa, onu engelleyecek olanın merkeziyet usulü değil, askerî kuvvet olacağı şeklinde yanıt vermektedir. Ona göre askerî kuvvet ise millî servetle artar. Millî serveti arttıracak şey de teşebbüs-i şahsî ve teşebbüs-i şahsiyi kolaylaştıracak idare tarzı ise âdem-i merkeziyettir. Birçok kişi Prens Sabahattin’i eleştirmek için yazılar yazıp, Prens’in fikirlerinin Osmanlı milletini bölüp ülkeyi parçalayacağını söylemiştir. Sabahattin’de usanmadan bunlara cevap vermiştir. Arzuladığı idare tarzının kasıtlı olarak siyasî âdem-i merkeziyet, yani federalizm olarak algılanıp bu şekilde tanıtılmasına da karşı çıkmıştır. Siyasî değil, idarî âdem-i merkeziyete taraftar olduğunu, bunun da Kanun-ı Esasî ve İttihat ve Terakki Cemiyeti programında yazan tevsi-i mezuniyetten başka bir şey olmadığını söylemiştir.

Osmanlı Devleti’nde I. Meşrutiyet dönemini başlatan ve dönemin ilk ve son anayasası 1876 tarihli Kanun-i Esasi, merkeziyetçilik tartışmalarının yasal zeminini oluşturmuştur. Kanun-i esaside il yönetimlerine yönelik düzenlemelere gidilmiştir. Anayasada tevsii mezuniyet (yetki genişliği) ve tefriki vezayif ( görevler ayrılığı) ilkesi (md.108) yerini almıştır. İmparatorluğun son döneminde merkeziyetçilik anlayışının illerde yetki genişliği ilkesine, il özel idareleri ve belediyelerde de görev ayrımı ilkesine uygun olarak yerine getirildiği görülmektedir ( Kili, Gözübüyük, 2000: 131). Yetki genişliği kavramı altında âdem-i merkeziyetçi taşra yönetimi gündeme getirilmiş ancak uygulamada merkeziyetçi bir il örgütlenmesi görülmüştür (Parlak, 2007: 4). Bu dönemdeki meclis padişahın hükümdarlık haklarını ihlal ettiği gerekçesiyle II. Abdülhamit tarafından feshedilmiştir.

1. Meşrutiyetin ilanıyla birlikte tekrar gündeme gelen merkeziyetçilik ve âdem-i merkeziyetçilik tartışmaları Prens Sabahattin kurdurduğu Ahrar (Özgürlük) Fırkası ile seçimlerde İttihat ve Terakki ile bir iktidar mücadelesine girmiştir. Bu dönemde Kanun-i Esasi tekrar gündeme getirilmiş fakat verimli olmamıştır. 31 Mart vakası ile padişah tahttan indirilmiş ve yönetim ittihat ve terakkicilerin eline geçmiştir.

İstibdat döneminin ardından başlayan II. Meşrutiyet sonrası, ülkenin en önemli tartışması yeniden Prens Sabahattin’in temsil ettiği “âdem-i merkeziyetçilik” ve Hüseyin Cahid (Yalçın)’ın temsil ettiği “merkeziyetçilik” etrafında şekillenmiştir (Cenikli, 2011: 7). Prens Sabahattin’in İttihat ve Terakki grubunun tepkilerinin odağı haline gelmesi O’nun idarî âdem-i merkeziyet düşüncesinin siyasî âdem-i merkeziyet olarak algılanmasından kaynaklanmaktadır. Prens Sabahattin`in ilk bakışta parlak görünen âdem-i merkeziyetçi fikirlerindense İttihat ve Terakki kanadının Fransız yönetim modelini esas alan merkeziyetçi görüşleri kabul görmüştür. Bununla birlikte Sabahattin’in görüşlerinin uygulama sonuçları İttihat ve Terakki’nin şüphelerini boşa çıkarmamıştır. 1913 yılında Girit’in Yunanistan ile birleşmesi bunun en önemli kanıtıdır ( Reyhan, 2007).